...质高中名额分配之惑
相惠莲
自从2015年林晓瑜（化名）搬入天鹅湾小区，北京二中朝阳学校（下称“二中朝阳学校”）即將招生的消息几乎每年都要流传一次。但一个月之前，传言终于成真。
北京的家长圈子里都知道，朝阳区虽为经济大区，但教育质量不及东城区、西城区和海淀区，2012年被批准成立的二中朝阳学校被视为朝阳区引入优质教育资源的成果之一。
天鹅湾小区和这所学校相距不到3公里，且两者同处平房乡，林晓瑜—直以为自己的孩子有被“阳光普照”的机会。2018年秋季，二中朝阳学校将正式招生，周边的许多家长却得知：这所优质校仅接收临近三个小区的孩子。
在各个城市，按房产就近入学均是义务教育阶段一条主要的入学路径。2015年前，各地实施的基本是“单校划片”，即一处房产对应一所学校，在教育部的推广下，各地陆续开始实行“多校划片”，即一处房产对应多所学校，在学生填报志愿后，通过电脑派位随机录取。
“多校划片”目的是改变“单校划片”产生的一些社会问题，把学生入读小学初中由“一对一”变成“一对多”，最终能入读哪所学校由唯一答案变成多种可能，由此消解学区房过热的情况。
由于划片方式趋于复杂，教育部原部长袁贵仁曾公开称，“多校划片”仅仅是“建议推广”。
而对于新建学校或新建居民小区的划片，以及需要对现有片区进行调整或准备实行“多校划片”的，2016年教育部曾发文称，教育行政部门应完善各利益相关方参与的划片和片区调整工作机制，强化划片工作程序和内容的公开、公平、公正，提升划片结果的公信力。
但在现实中，无论片区如何划分，总难以达到皆大欢喜的局面。如何科学划片并平衡各方利益越来越成为一道难题，许多纷争因此而起，在北京之外，深圳、南京、成都等大城市均不能避免。
“围绕着学校划片的争议在哪里都会发生，除非那些教育资源特别均衡的地区。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇说。
划片为何舍近求远
2017年3月，中国社科院发布报告，对中国49个较大城市和100个县级政府公开信息的测评情况显示，仍有半数左右评估对象未公开2016年度义务教育划片信息，一些选择公开的地区也存在信息入口隐蔽、更新不及时的问题。
分析人士称，这背后的原因是，教育行政部门担心若公众充分掌握信息，会带来过多的社会参与，从而让政策执行纠缠不清，议而不决。
每年5月，朝阳区入学居住地对应学校查询系统会悄然开放。今年5月2日，林晓瑜登陆系统，输入“天鹅湾小区”，发现对应初中为日坛中学实验学校，这所学校过去几年一直是天鹅湾小区对口学校。她忽然意识到，自己所在的小区没有成为新建校——二中朝阳学校的受益群体。
一所还没有开始招生的学校为何受到家长如此关注？原因很简单，北京二中是一所“牛校”，这所拥有近300年历史的学校位于东城区，拥有一系列“头衔”：教育部“开展高中特色发展试验”项目学校、北京市高中示范校、北京市高中课改自主排课自主会考实验校、北京市培养创新人才翱翔计划基地……特别是近几年来，北京二中的发展势头迅猛，在一些家长心中的排名仅次于人大附中，已经超越了四中、八中等老牌名校。
更吸引家长的是，二中朝阳学校校长已确定由北京二中本部校长钮小桦担任，他曾公开称，二中将输入部分骨干教师到分校，定期让两边的教师流动。
与林晓瑜一样，同处平房乡的许多小区业主都发现，二中朝阳学校似乎与他们无关。其中，青年路小区、星河湾、国美家园、华纺易城四个小区都被单校对应至八里庄第三中学。相比八里庄三中，这些小区离二中朝阳学校更近，最远的距离学校仅约2公里。
在各个城市，按房产就近入学均是义务教育阶段一条主要的入学路径。摄影/刘杰
查询系统显示，只有紧挨着的姚家园新村、逸翠园和金隅凤麟洲被“单校划片”至二中朝阳学校，这意味着这些小区的业主用不着派位，他们的子女就能笃定地就读这所优质学校。
明明距离更近，但却没有机会享受优质教育资源，不公平感使许多小区业主迅速提出异议。一场风波由此而起。
5月4日，国美家园、华纺易城的小区业主前往朝阳区教委，要求将所在小区纳入二中朝阳学校的划片范围。
同一天，天鹅湾和朝阳雅筑业主向教委提交了一份初中划片异议书，其中称，“北京二中朝阳学校是朝阳区重点工程，也是平房乡引进优质教育资源的重要举措，平房乡符合条件的居民子女都应有权利享受这一教育资源。学校占用了平房乡教育规划用地和整体资源，不应是少数几个小区的附属利益。”
新建校、热点校注定会引发重新分配的愿望。一些城市已经意识到这一点，并采取相对措施，比如成都市在今年下发的入学政策通知中提出，热点学校的划片范围要根据情况逐步扩大。
2017年，成都市高新区曾爆发过一场争论，起因是翡翠鹭洲小区没有被划入_所离小区最近的新建小学，部分情绪激动的业主做出了下跪和拉横幅等行为。
在制定今年的划片方案时，成都变得更为谨慎。对于资源配置不够均衡、问题非常突出的区域，成都市教育局发文称，可依据适龄儿童人数、学校分布等因素，充分尊重已有的划片方式和办法，根据实际情况反复调研、认真论证。确需调整的，要邀请相关单位和家长代表充分参与，增强划片工作的认可度和公信力，新旧片区变化还会设置合理的过渡期限。
2010年迁入天鹅湾的业主陆珊（化名）表示，很难接受孩子将来被送入日坛中学实验学校。这所学校曾主要服务于外来务工人员随迁子女，京籍学生比例一度低至13.4%。她从日坛中学实验学校骑行同家，耗时24分钟，途经的道路两旁违章停车多，还遇上了数辆逆行的外卖车辆。相比之下，前往二中朝阳学校的路况要好很多。
部分业主的诉求得到了平房乡政府的支持，该乡先后向朝阳区教委先后发送了五份公函，要求將同属平房乡和东坝片区的天鹅湾和朝阳雅筑、青年路小区、星河湾、国美家园、华纺易城列入北京二中朝阳学校“多校划片”的招生范围。
平房乡小区集中，但初中阶段的教育资源稀缺，辖区内仅有北京市第九十七中学和润丰学校两所学校能提供中学教育，前者原为一所乡村学校，后者则是润枫水尚小区的配建学校。该乡的数个小区此前一直被划片至八里庄第三中学或日坛中学实验学校，而这两所学校皆属其他街道。
迎来转机？
5月7日，焦虑的家长们等到了朝阳区教委的回函：同意将青年路小区、星河湾、国美家园、华纺易城由“单校划片”改为“多校划片”，而二中朝阳学校在“多校”之列。
以国美家园为例，其对应初中被调整为润丰学校、二中朝阳学校和北京市第九十七中学，三者距离小区步行均不超过2公里。
一名国美家园业主称，5月8日，小区居委会贴出通知宣告了这一消息，并要求业主持有效证件于5月13日21时之前前往居委会确认。该小区居委会的工作人员在电话中直言“同不同意，这事儿基本就定了”。
划片调整似乎势在必行。从单校到多校，入学变得更复杂，但随着不公平感降低，一些小区业主慢慢平静下来。
天鹅湾和朝阳雅筑小区的业主们发现，自己依然不能对应至二中朝阳学校。林晓瑜和其他业主们获悉，他们的小区也被调整为“多校划片”，但对应的学校为日坛中学实验学校、芳草地国际学校甘露园分校、北京第八十中学管庄分校汇星校区和润丰学校。
同处平房乡，为何待遇不同？5月9日、10日，他们得到两次与朝阳区教委方面的交流机会。
在5月9日的会谈中，业主们被告知，划分学校的依据“有政策、有文件”，是规划部门制定的，不能单看行政区。天鹅湾小区位于朝阳北路和朝阳路之间，按照就近入学的原则，若学位资源不够，才可向临近街区“借学位”。
但业主们认为，行政区可查，而“街区”所指的是什么，在朝阳区并没有公开信息。
一名参与会谈的业主告诉记者，业主们认为参加交流的工作人员对政策和小区、学校的情况并不了解，要求教委重新委派代表来沟通。
5月10日的第二轮沟通中，教委人士向业主代表进一步解释，若按房产入学，只能在房产所在片区里的学校作选择，片区根据规划部门的相应文件设定。如果片区内学校的学位不够，才能就近向临近片区“借学位”。此次提出异议的平房乡内的小区中，仅天鹅湾和雅筑小区位于朝阳北路以南，其所在片区与日坛中学实验学校等初中为临近片区，与姚家园路以北的北京二中朝阳学校太远，非临近片区，不符合就近原则，因此无法“借学位”。
当业主们询问为何天鹅湾不能“单校划片”至似乎是同一片区的、同为新建校的八十中管庄分校汇星校区，教委人士称，按照这几年的政策趋势，“单校划片”只能改为“多校划片”。数分钟后，对方又补充，在规划时，天鹅湾被一条小路所隔，和八十中管庄分校汇星校区不在同一片区。
业主们十分困惑，教委并没有公布每个小区所属的片区范围。与之有关的规划文件和划片所参考的学校办学规模、人口等因素都被声称属于教委不能公示的范畴。
对于“街区”、“片区”等具体的划分规则、位置，以及调整划片的原因，《财经》记者曾向朝阳区教委提出采访要求，截至发稿时没有得到回复。
此次围绕二中朝阳学校的风波并非个案。自义务教育阶段实施严格的就近入学规定之后，围绕划片产生的争议频频发生，往往由新建校，特别是名校的分校引发。
在迅速增加学位供给的深圳市龙华新区，2016年和今年春季，深圳高级中学龙华校区和深圳外国语学校龙华校区两所新建校分别引发了两场划片之争，前者的划片结果甚至还导致家长和教育部门对簿公堂，59名出生于2009年至2015年的孩子成为原告。
孩子们的家长——绿景公馆1866花园的一批业主认为，小区位于学校1公里的服务半径范围内，应该被纳入学校的招生范围。区教育局则称，这是在均衡教育资源前提下根据整个片区作出的最合理的划分。有小区业主还发帖称，自己花了几百万元来买房，但划入深高龙华校区的却有小产权房和违建小区。
在熊丙奇看来，这些新引进的学校是名校“下的蛋”，本质上还是全新的学校，只是家长们看到名校来了，认为新建校办得更好一些。站在政府的角度考虑，也不可能宣传自己引入了一般的学校，让家长们不要在意。但也必须认识到，在义务教育阶段，政府的主要工作应该是消除名校光环，调整资源配置。
龙华区教育局在回应今年的舆情时公开说明，区内每一所公办学校都是高起点规划、高标准建设、高水平师资配备的学校，都是优质教育资源，不是只有深外龙华校区才是优质教育资源。
模糊的划片规则
龙华区的划片争议在4月初尘埃落定，以保持原划片范围告结束。5月中旬，天鹅湾的业主们经历两轮沟通，心中的困惑依然没有消除。
有规划界人士告诉《财经》记者，中国的城市变化很快，中小学划片难度颇高，各类数据不易获取，包括每个小区的户籍和非户籍人口数、人口结构等，二孩情况和学生入读民办学校的意愿也会带来影响，但划片却要追求稳定。划片方案一般由教育行政部门独立完成。
虽然教育部对划片入学规定了就近和免试两条基本原则，但对“就近”没有具体的规定。在熊丙奇看来，教育部无法规定得太细。很难说划片的目标是要达到距离最近，还是要统筹考虑附近所有小区的情况，因此应当广泛听取居民意见、共同决定。
但民主决策在现实中总是遭遇困境，优质教育资源有限，家长当然都希望孩子能进入好学校，争议和分歧自然大，教育部门干脆闭门决策。“政府部门应该习惯争吵和不同意见。民主决策是把利益和诉求公开表达并博弈的过程，皆大欢喜是不可能的。”熊丙奇说。
美国采取的学区管理委员会制度在机制上就引入了民主决策。委员会的内部成员为政府、立法机构、学校、社会人士等各方的代表，共同制定学区内部的教育支出预算，监督学区办学，制定完成划片招生等工作。
5月14日，朝阳区教委派出多人来到平房乡政府，与天鹅湾、朝阳雅筑的几名业主代表见面。这次，业主们获得了更准确的信息。
教委人士延续了“借学位”的说法。他们重新确认，八十中管庄分校汇星校区确实是小区所存片区内的学校，但作为新建校，今年初中只开设四个班，需要先满足周边几个小区的入学需求。
了解到“借学位”的说法后，林晓瑜产生了更多疑问，“东南西北四个方向往哪儿借、规则是什么？”而且，按照现行政策，天鹅湾的孩子不能通过“多校划片”就读逸翠园边上的二中朝阳学校，但逸翠园的孩子却可以通过“多校划片”就读天鹅湾配套的星河实验小学，这又是为什么？
和其他小区一样，改变划片结果需要通过业主们的签字同意。业主们被告知，如果多数业主不同意“多校划片”，会依照之前的安排，单校对应至日坛中学实验学校。
事实上，由于过去對口学校是日坛中学实验学校，天鹅湾并没有多少业主选择按房产入学。他们“各显神通”，有的把孩子送进民办学校，有的通过“点招”或特长生等方式把孩子送入中意的优质学校。
让业主们焦虑的是，留给他们的选择机会不多了，在教育部和各地教育行政部门的持续清理下，通过点招、寄宿生等渠道来择校的空间将会越来越狭窄。
达成共识似乎很难。5月19日，一场2018年初中划片沟通会在天鹅湾小区居委会举行，30多位业主来到现场，由平房乡的分管负责人和居委会负责人转述了教委对“借学位”等问题的解释，试图说服更多的居民。
为安抚业主，平房乡负责人表示，孩子们还可以通过“按学籍入学”的方式进入二中朝阳学校。天鹅湾小区的孩子们基本都在配套的星河实验小学就读，北京二中朝阳分校是这所小学对应的八所派位初中之一。
安抚并没有奏效。业主们提出，学校如果首先要满足按房产入学的需求，最后只拿出个别名额来给选择按学籍入学的学生抽签，那么只有象征意义。
实际也是如此，朝阳区教委人士曾告诉业主代表，学籍升学排序优先权低于片内户籍，等同于片外户籍。初中入学时，学校会先满足片内居民的需求，再将多余学位分给通过学籍和片外户籍入学的孩子。
最终.这场沟通会不欢而散。不过，业主们的想法开始分化，有人要求天鹅湾重新调置—所配套初中，另—些人希望“单校划片”至地理位置最近的八十中学管庄分校汇星校区，还有人坚持“多校划片”至二中朝阳学校。
有业主表示，理解教委的政策和结果，但制定过程和制定依据的公开透明程序、后续的解释能力需要提高。
林晓瑜则执着地想要一个说法。5月23日，她和几名业主先后向朝阳区教委和北京市规划局朝阳分局提交了信息公开申请，请求公开天鹅湾、朝阳雅筑小区先后采取“单校划片”和“多校划片”的依据，以及街区规划图等信息。
